在《广东省市场监管条例》座谈会上的发言

  作者简介:盛学军,博士生导师,校学位委员会副主席,经济法学院院长,金融创新与法制研究中心执行主任。

  对由广东省工商局组织起草的《广东省市场监管条例》(征求意见稿),前期参与了起草论证和审议讨论工作,总体认为目前通过的这个《条例》是一个全新的立法项目,是一部比较成熟的地方立法文本。不但在全国开创了市场监管地方立法的先河,而且可望助推广东商事制度改革,为其他地区乃至国家市场监管立法提供可资借鉴的经验。条例开全国先河,是在市场监管领域的一部综合性法规,体现了很强的改革特点,也符合《宪法》等上位法的相关原则和精神,妥善处理了立法与改革、政府与市场、权力与权利、惩戒与引导、法治与德治五大关系,是一部比较成熟的地方立法文本。对《条例》,我认为有以下四个特别值得肯定之处:

  第一,立法技术层面:结构布局合理、行文表述规范。《条例》除“总则”和“附则”之外,共有五章,权力部门监管与社会监督互相补充并共同构成了两大监管主线。其中权力部门监管又根据市场主体“进入”与“运行”这两个不同的时间阶段,具体划分为“准入监管”与“后续监管”,逻辑紧密而又全面地确保了监管的持续性。在立法文本语言表述上,法言法语使用得当、字斟句酌,彰显了起草者深厚的理论功底与丰富的实践经验。另外,在具体条文的设计上,主要法律条款要件齐备,可为监管执法、司法与守法提供具有操作性的依据与指引。

  第二,监管权责配置层面:权责分配清晰、部门运作协调。市场监管权责配置问题可以说一直都是市场监管立法工作中最难啃的“硬骨头”。不仅涉及不同监管部门之间的权责配置,还涉及监管部门与市场主体之间的权责界限划分,非常复杂。《条例》对市场监管权责的配置分为两个维度。第一个维度是监管部门之间的权责配置。《条例》第二章、第四章第二节分别从“监管权责清单”、“监管权责划分”、“监管重心下移”、“相对集中监管执法职能”、“协同监管”几个方面,对不同监管部门之间的具体权责作了较为清晰的划分,能够有效遏制监管执法中的权责不清、推诿扯皮现象。第二个维度是监管部门与市场主体之间的权力与权利边界划分。《条例》第三章从“市场准入负面清单”、“市场准入许可目录化”、“市场准入许可标准化”等几个方面,明确划定了监管部门在市场准入层面的权力边界,由此可以保障市场主体的市场进入自由。同时,第四章即“后续监管”一章,通过一系列监管方法、路径的创新与变革,有助于提高监管效能,减少对市场主体经营行为的不当干预,确保市场主体的营业自由。

  第三,监管方法层面:革新监管手段、提高监管效能。我国当前市场监管执法一个非常突出的问题就是监管方法落后,或者缺乏柔性执法思维、或者监管技术落后等等,凡此种种都严重制约着监管执法效能。《条例》在监管方法革新上最大的亮点体现在“信用监管”、“协同监管”与“风险监管”等新的监管方法的运用上。上述新的监管方法与手段主要来自于起草者的监管实践工作经验,遵从了一种与惯用的“自上而下”的法律生成路径所不同的“自下而上”的法律生成路径,提高了《条例》对于市场行为的回应力。此外,《条例》强化信息化监管手段的运用,对于提高监管执法效能将有很大助益。

  第四,监管辅助层面:强调自律共治、引导社会参与。《条例》与其他类似法规相比,一大创新之处在于彰显市场监管的“社会协同共治”。围绕这一理念,《条例》不仅在总则部分将“社会协同共治”、“市场主体责任自负”作为基本原则加以规定,而且专门设置一章(第五章社会监督),本着“完善社会监督机制、构建社会共治格局”的目标,就加强公众监督、畅通监督渠道、健全行业自律机制、社会力量承接政府管理职能、支持行业协会等社会组织参与监管、开展行业信用评价、支持会计师事务所等中介服务机构参与监督、加大舆论监督力度作出了系列规定。随着经济技术的进步,市场监管所面对的问题亦日趋复杂化、多样化,仅仅依靠监管部门有限的监管资源已经不足以应对。在此背景下,强化“行业自律”与“公众参与”等监管辅助机制的效用就变得不可或缺。《条例》将这些辅助手段纳入其中并作了相较于类似立法而言更为详细的规定,反映出在市场监管方面的前瞻性与预见性。