依法完善“社会监督”:《广东省市场监管条例》一个立法创新

  作者简介:周林彬,中山大学法律经济学研究中心主任、民商法研究所所长、中国商法研究会副会长、广东民商法研究会会长、中山大学法学院教授、博士生导师。

  党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确指出要发挥市场在资源配置中的决定性作用,加快完善现代市场体系,提高资源配置效率和公平性。近年来,广东省委把握广东经济社会发展大局,适时提出“推进市场监管体系和社会信用体系建设”决策部署,2013年由广东省政府编制出台了《广东省市场监管体系建设规划(2012-2016年)》。据此,2016年7月28广东省人大常委会通过并公布《广东省市场监管条例》(下简称《条例》)。考察国内现有立法,虽然存在很多与市场监管有关的法律、法规或规章,但是截至目前,在法律、行政法规层面,还没有专门针对市场监管的一般原则及制度进行单行立法的先例。因此,《条例》制定具有立法创新意义。其中,依法完善“社会监督”,是《条例》一个立法创新。

  这是因为,现代市场经济的发展经验表明,维持健康、良好的市场秩序,不能仅仅依靠政府部门或其授权组织的行政管理和执法,而是在发挥政府在市场体系建设中的主导作用的前提下,支持和引导社会组织、社会公众、社会媒体协同推进市场体系建设,创新组织自治、舆论监督、公众参与的形式和渠道,实现社会共同治理,推动市场主体自我约束、诚信经营,逐步形成多元共治的市场监管新格局。

  但是,我国传统的市场监管模式通常是建立在法律公共实施的基础上,即仅仅注重行政监管部门通过实施监管法律制度来达到监管目的,但是由于法律公共实施需要耗费公共财政支出,而公共财政支出本身属于有限资源,因此以法律公共实施为基础的传统的市场监管工作常常受制于公共财政的有限支出(表现为人、财、物的不足)。如果市场监管工作能够充分完善社会共治的功能,那么将意味着,市场监管工作能够在有限公共财政支持之外,获得新的资源。强调市场监管中工作发挥社会共治的功能,特别是重视发挥公民和社会组织参与市场监管的作用,实际上也是强调市场监管法律的私人实施。

  为此,《条例》专章规定了市场监管中的“社会监督”条款(第五十四条至第六十一条)。在具体的条款设计方面,一是规定了“行业自律”和行业组织“参与监督”条款,二是规定了“专业服务机构监督”的条款,三是规定了“公众监督”和“舆论监督”条款,四是规定了“投诉举报平台”条款。这些首次写进我国首部市场监管地方立法的法律条款,主要从公众监督、行业自律、专业服务机构监督以及舆论监督四个方面,规定社会各方参与市场监督的方式和渠道。其中,有关社会公众对市场监管的监督权的规定,有关畅通社会公众的监督渠道、鼓励行业组织发挥行业自律作用、积极参与市场监管的规定,有关保障新闻媒体对市场监管的舆论监督权、突出社会公众、行业组织及新闻媒体等社会力量在市场监督中的作用的规定,有关政府在鼓励社会监督、畅通监督渠道、回应社会关注和新闻焦点等方面的规定,对于广东及全国其他省市地方构建政府执法、行业自律、舆论监督、公众参与的多层次多领域依法监管创新格局,特别是对于依法完善我国市场监管中的“社会监督”制度体系,具有重要的制度创新指导和借鉴意义。